ФАС - карающая длань закона

Удручающие итоги проверок в 2008 г. подвела российская ФАС. Количество нарушений антимонопольного законодательства в сфере нефтепродуктообеспечения порядком возросло. Какие меры наказания были применены и применяются к уличенным в нарушениях компаниям? Что сделала ФАС для того, чтобы в 2009 г. ситуация в сфере нефтепродуктообеспечения стала лучше? На эти и другие, не менее важные, вопросы «Современной АЗС» ответил заместитель руководителя ФАС Анатолий Голомолзин...

Прошлый год выдался «урожайным» для ФАС: за нарушение антимонопольного законодательства против мощных игроков сферы нефтепродуктообеспечения было возбуждено около 140 дел - огромное количество для данного рынка. При этом были установлены:

- в 48 случаях - согласованные действия, или картельные сговоры;
- в 89 случаях - злоупотребление доминирующим положением.

Из этих нарушений:
- 78 были совершены на рынках автомобильных бензинов;
- 59 - на рынке авиатоплива.

По итогам рассмотрения:
- в 66 случаях был доказан факт нарушения антимонопольного законодательства;
- в семи случаях разбирательства были прекращены в связи с добровольным устранением нарушений;
- в 29 случаях - в связи с не подтверждением факта нарушения.
- 35 дел находятся на стадии рассмотрения.

«Большая четверка»
Возросшее количество нарушений антимонопольного законодательства ФАС связывает с резким подорожанием топлива, произошедшим в 2008 году. На пике цен был зафиксирован ряд нарушений на рынке оптовой реализации бензинов, ДТ и авиатоплива. Широкий резонанс в СМИ получили решения в отношении четырех крупнейших ВИНКов:
- ОАО «НК «Роснефть»,
- ОАО «ЛУКОЙЛ»,
- ОАО «Газпром нефть»,
- ОАО «ТНК-ВР Холдинг»,

которые, по мнению ФАС, совокупно доминируют на оптовых рынках реализации нефтепродуктов. В частности, судебные разбирательства касались:
- установления монопольно высоких оптовых цен на топливо;
- дискриминационного образования цен для компаний, не входящих в группу ВИНКов (для независимых розничников).

В предписаниях, выданных компаниям-нарушителям, констатировалось, что сбытовые структуры ВИНКов имели (и имеют) возможность покупать нефтепродукты в гарантированных объемах по ценам, установленным долгосрочными контрактами, тогда как независимые розничные операторы вынуждены покупать топливо в рамках краткосрочных контрактов, что существенно влияло (и влияет) на объемы товара и его цену не в пользу независимых игроков.
Также судебные разбирательства касались поставок, осуществляющихся по итогам тендеров. Поскольку в тендерах участвуют только независимые компании и механизм организации этих тендеров ориентирован лишь на повышение цены, неравенство условий, в которых работают независимые розничники и компании, входящие в состав ВИНКов, усугубляется. В рамках решений и предписаний, как по делам «большой четверки», так и по аналогичным делам, рассмотренным региональными управлениями ФАС, были выдвинуты требования о создании равных условий для независимых компаний и структур, входящих в ВИНКи. В частности, речь шла о необходимости:
- создания одинаковых условий при формировании прямых долгосрочных контрактов;
- продажи части нефтепродуктов на организованных торговых площадках, в которых на равных условиях участвуют все компании;
- создания условий для рыночного ценообразования, т. е. о допуске к торгам относительного количества участников: как поставщиков топлива, так и покупателей, -
а также о ряде других требований.

Диковинки фемиды
Согласно ст. 14,31 КоАП, злоупотребление доминирующим положением влечет за собой наложение на юридических лиц административного штрафа в размере от 1 до 15% суммарной выручки правонарушителя от реализации товара, на рынке которого совершено правонарушение, за предшествующий год. Для «большой четверки» штрафы составили:
- ОАО «Газпром нефть» - 1 млрд 356 млн 560 тыс. 819,53 руб.;
- ОАО «ТНК-ВР Холдинг» - 1 млрд 112 млн 448 тыс. 795,36 руб.;
- ОАО «ЛУКОЙЛ» - 1 млрд 443 млн 72 тыс. 960,13 руб.;
- ОАО «НК «Роснефть» - 1 млрд 508 млн 688 тыс. 396,37 рубля.

Впрочем, компании обжаловали решения, предписания и постановления ФАС о штрафах в судах, поэтому окончательное решение по штрафам будет принято по результатам судебных разбирательств. 29 января Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области принял решение об отмене штрафа за нарушение антимонопольного законодательства, наложенного на «Газпром нефть». Федеральная антимонопольная служба решила обжаловать решение арбитража в Тринадцатом апелляционном суде, поскольку данное решение было принято преждевременно, до принятия окончательного решения об обоснованности выводов антимонопольного ведомства о незаконности действий НК, - иными словами, была нарушена последовательность в принятиях решений судами. Апелляционная инстанция согласилась с ФАС, отменила решение суда первой инстанции и приостановила рассмотрения дела об административном нарушении до принятия решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Черепашьими темпами
Не обошла карающая длань ФАС и розничное звено. Так, в конце лета 2008 г. ситуация на мировом рынке нефти и нефтепродуктов начала меняться, оптовые цены резко пошли на спад. 16 октября в адрес семи российских нефтяных компаний:
- ОАО «ЛУКОЙЛ»,
- ОАО «Газпром нефть»,
- ОАО «НК «Роснефть»,
- ОАО «ТНК-BP Холдинг»,
- ОАО «Сургутнефтегаз»,
- ОАО «Татнефть»
- ОАО «НК «Альянс»

были направлены предостережения о необходимости снижения цен на топливо в соответствии с рыночными условиями.

Федеральная антимонопольная служба указала НК на существенное и практически синхронное снижение мировых цен на нефть и нефтепродукты в оптовом и розничном звеньях. В России же для снижения цен в опте рыночных факторов было недостаточно, требовалось вмешательство антимонопольных органов. Тем не менее нисходящий тренд в опте на состояние розничного повлиял мало: цены в рознице снижались черепашьими темпами. По мнению некоторых экспертов, удержанием розничных цен ВИНКи пытаются компенсировать в условиях падающего рынка потери от неблагоприятного экспорта. Контраргумент ФАС: закон прямо запрещает компенсировать невыгодную рыночную конъюнктуру навязыванием контрагентам невыгодных условий договоров, в т. ч. связанных с перечислением денежных средств, такие действия считаются не только необоснованными, но и незаконными.

17 февраля ФАС приняла решение о возбуждении дел о нарушении антимонопольного законодательства в отношении ОАО «ЛУКОЙЛ», ОАО «НК «Роснефть», ОАО «Газпром нефть» и ОАО «ТНК-BP Холдинг». Материалы для возбуждения дел были получены на основании: данных собственного мониторинга ФАС России по ситуации на оптовых и розничных рынках нефтепродуктов, данных независимых исследовательских организаций, многочисленных жалоб от физических и юридических лиц, поступивших по различным каналам в ФАС.

Злоупотребляют своим положением не только ВИНКи. При их практически тотальной розничной монополии, на некоторых локальных рынках в России доминируют и независимые сети АЗС. Рассмотрены или ожидают рассмотрения дела, связанные с согласованными действиями независимых на розничных рынках. В отношении этих компаний установлен запрет на злоупотребление доминирующим положением (в т. ч. коллективным доминирующим положением) на рынке в части установления монопольно высоких цен.

В настоящее время ФАС детальнейшим образом изучает ситуацию в крупнорозничном звене. 27 января состоялось заседание президиума коллегии, посвященное этим вопросам. Чиновники уже определились с мерами антимонопольного воздействия на компании, не приводящие цены в соответствие с условиями рынка. В январе мониторинг выявил удержание необоснованно высоких цен на бензин в опте и рознице 251 нефтяной компанией, включая все ВИНКи страны. До конца февраля против этих НК были возбуждены 39 дел по признакам нарушения антимонопольного законодательства в отношении 83 хозяйствующих субъектов.

20 рублей, и не выше!
Цены на бензин и дизельное топливо в подавляющем количестве регионов страны, по оценкам ФАС, не должны превышать 20 руб./л.
Сопоставление цен оптовых и розничных ясно показывает, что маржа, которую сейчас получают участники розничного рынка, существенно выше, чем полгода назад. Тогда сбытовая надбавка в розничном звене составляла от 2 до 4 руб. на литре, сегодня же она равна 5-8 руб./л. Антимонопольщики видят существенный потенциал для снижения розничных цен. В регионах, где развита конкуренция в рознице, он уже реализован. В период ценового пика по всей линейке светлых нефтепродуктов розничные цены превышали 20 руб./л. Лишь А-76/80 продавался в 16 регионах дешевле чем по 20 руб./л (в 19 регионах - в диапазоне от 20 до 21 руб./л). Но уже в начале марта цены были ниже 20 руб./л:
- на А-76/80 - в 65 регионах;
- на Аи-92 - в 56 регионах;
- на Аи-95 - в 17 регионах (в 23 регионах в диапазоне 20-21 руб./л);
- на ДТ - в 45 регионах.

Цены на нефтепродукты должны быть устойчивыми, обеспечивая стабильные условия для транспортного комплекса и населения. В последние три<четыре года ценовая ситуация на рынке нефтепродуктов была спокойной, цены менялись в соответствии с темпами инфляции. Как следствие, имел место постоянный и существенный прирост автомобильных и авиационных перевозок в стране. Количество новых автомобилей ежегодно увеличивалось примерно на 50% и в 2008 г. достигло 2,5 млн ед., в т. ч. зарубежного производства. При этом остается огромная потребность в увеличении транспортных перевозок: в крупнейших странах Европы на 1 тыс. чел. приходится 600 авто, тогда как у нас 200-250; на долю 25 стран ЕС, где проживает 6,2% населения земного шара, приходится 21,1% мирового авиапассажирооборота, на долю СНГ - 4,5 и 2,3% соответственно.

Антимонопольщики убеждены: в стране должны быть созданы условия для планомерного развития экономики, рост российского автопарка должен быть обеспечен государственным воздействием на рынок, в т. ч. за счет поддержания рыночного ценообразования на топливо.

Встречное предложение
С целью создания благоприятных условий для развития российской экономики ФАС вынесла на обсуждение несколько своих предложений. По мнению антимонопольщиков, должны быть изменены:

Система налогообложения. В ходе обсуждения вопросов о модернизации системы налогообложения ФАС предложила снизить акцизные ставки и налог на добычу полезных ископаемых. Этот вопрос рассматривается на государственном уровне в рамках комплекса мер по изменению системы налогообложения на рынке нефти и нефтепродуктов. В ближайшее время на совещании в Правительстве РФ будет обсуждаться предложение антимонопольщиков отвязать НДПИ от цен внешнего рынка. Также предлагается дифференцировать НДПИ: привязать и определить его условиями добычи и в дальнейшем провести более существенную модернизацию в этом направлении.

Что касается акцизов, то в ФАС уточнили: обсуждается возможность их снижения, например, для тех нефтепродуктов, которые могут реализовываться на организованных торговых площадках, в частности биржевых, и тем самым стимулировать формирование рыночного ценообразования в России.
Механизм взимания пошлин. Ряд предложений ФАС по изменению данного механизма уже принят. В частности, сокращен период мониторинга цен внешнего рынка для принятия решения об уровне экспортных пошлин. Дополнительно предлагается взимать пошлины по фактическому уровню цен, имеющему место в текущем периоде регулирования.

Также антимонопольщики предлагают повысить пошлины на темные нефтепродукты до уровня пошлин на светлые. Дифференциация пошлин на производимые топлива привела к тому, что НК утратили интерес к глубокой переработке первичных нефтепродуктов. Оказалось гораздо выгоднее экспортировать мазут - сегодня его экспорт составляет 70% от всего производства в стране. Глубина переработки, заданная национальной энергетической стратегией, с 2005 г. не соблюдается, застыв на уровне 0,7. Естественно, появление дополнительных предложений на внутреннем рынке в таких обстоятельствах невозможно. В антимонопольной службе не видят для вышеописанной ситуации объективных причин. Поднимая пошлины на темные нефтепродукты до уровня светлых, антимонопольщики параллельно предлагают снизить пошлины на нефть, дабы обезопасить нефтяников от финансовых потерь из-за повышенной пошлины на мазут. Сейчас предложения ФАС обсуждаются с заинтересованными ведомствами.

Подход к деятельности участников рынка. ФАС настаивает на обеспечении недискриминационного доступа к инфраструктуре:
- по транспортировке нефти и нефтепродуктов;
- по переработке нефти;
- по хранению нефтепродуктов.

Речь идет о повышении прозрачности деятельности участников рынка, а также о раздельном учете затрат и доходов по видам деятельности это также касается. Дела, рассмотренные антимонопольщиками в отношении ВИНКов, показывают: очень сложно оценить, насколько корректно формируются цены в цепочке от добычи до конечной реализации нефтепродуктов. Поэтому и возникает необходимость в создании условий для формирования цен рыночным образом. По мнению ФАС, цены должны формироваться на организованных торговых площадках в условиях сокращения количества непроизводительных перепродавцов. Цены, доступные для участников рынка сегодня, не отражают реальных условий поставки в рамках фактических контрактов между поставщиком и покупателем. Данные, распространяемые информационными агентствами, в т. ч. предоставляемые нефтяными компаниями, зачастую, завышены более чем на 5%. В стране нет индекса фактических цен внутреннего рынка, что и определяет необходимость организованных торговых площадок, а также механизма регистрации внебиржевых сделок.

Подготовлена программа мер Правительства по развитию конкуренции в РФ, в т. ч. на рынке нефти и нефтепродуктов. В рамках данной программы обсуждаются также вопросы структурного характера, в частности об организационном разделении по видам бизнеса, как это сделано в ряде западных стран. (Естественно, для этого требуется принятие соответствующего закона.) Ряд мер, направленных на развитие конкуренции и демонополизацию рынка, уже принят. В целом ситуация контролируема, и, по прогнозам антимонопольщиков, за нескольких лет могут быть созданы условия для здоровой конкуренции, в т. ч. в нефтяной и нефтепродуктовой сферах.

Антикризисные рекомендации
Пока же, в сложной экономической ситуации, Федеральная антимонопольная служба вынесла на всеобщее обсуждение ряд предложений по созданию равных условий доступа к природным и финансовым ресурсам. Так, на сайте ведомства (www.fas.gov.ru) размещены предложения по поводу того, как в условиях кризиса:
- организовать максимально быстрое и эффективное прохождение бюджетных средств через банковскую систему до конечного потребителя в различных сферах народного хозяйства, в частности в его промышленном секторе;
- сделать максимально доступными и кредитные ресурсы.

ФАС предлагает соответствующие меры и по расширению количества банков, которые могли бы стать проводниками в цепочке доведения бюджетных средств до конечного пользователя. Антимонопольщики убеждены, что применение их рекомендаций в условиях кризиса даст положительный экономический эффект.

2009: фискальные прогнозы
Кризис в России в самом разгаре, однако ФАС все же рассчитывает на существенное повышение правовой культуры уже в текущем году. В частности, это должно выразиться в соблюдении требований антимонопольного законодательства участниками рынка и органов власти. Все явственнее становится тенденция к сокращению количества нарушений. В этом заслуга и действующего в стране на протяжении уже нескольких лет усовершенствованного антимонопольного законодательства. Начинает применяться система оборотных штрафов. Правительством принято решение о введении уголовной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Это также соответствующим образом повлияет на количество нарушений. Кардинально же ситуацию в данной сфере улучшит принятие второго антимонопольного пакета.

По итогам рассмотрения вышеупомянутой правительственной программы будет принято решение о реализации комплекса мер:
- по улучшению ситуации на товарных рынках;
- по развитию конкуренции;
- по созданию благоприятных условий для бизнеса, в т. ч. малого и среднего;
- по созданию благоприятных условий для повышения конкурентно способности на внешних рынках, -
что и определит дальнейшее развитие российской экономики.
 

В 2009 г. ФАС намерена еще более бдительно следить за ценообразованием на рынке нефтепродуктов, а кроме того, обеспечить условия конкуренции во всех сегментах, от добычи нефти до реализации нефтепродуктов. Безусловно, определенные начинания антимонопольщиков заслуживают одобрения. К чему они приведут в нестабильной мировой и отечественной финансово-экономической ситуации, покажет время.

Анатолий Голомолзин, заместитель руководителя ФАС РФ:
«Причина кризиса в России - сырьевые монополии. За рубежом кризис спровоцировала катастрофическая ситуация на финансовых рынках. В частности, в США - это проблемы с ипотекой и ипотечным кредитованием. В России же инициирующим фактором стало давление сырьевых монополий на рынок. Я имею в виду положение на рынке в начале и средине 2008 г., когда именно сырьевые компании - угольные, металлургические, нефтяные - начали существенным образом повышать цены на свою продукцию. Экономика просто не могла работать в условиях такого давления со стороны монополий. Это одна из причин развития кризиса в нашей стране. И это причина нашего активного противодействия по всему сегменту сырьевых монополий в означенный период».

3 марта состоялось расширенное заседание коллегии ФАС России, на котором глава ФАС Игорь Артемьев представил доклад об «Итогах работы в 2008 г. и задачах на 2009 г.». В работе коллегии приняли участие:
- руководители всех 82 территориальных органов ФАС России,
- представители общественных организаций,
- сотрудники центрального аппарата антимонопольной службы.

В ходе выступления глава ФАС отметил, что в 2008 г. ведомством гораздо активнее, чем в 2007-м, возбуждались дела о нарушении антимонопольного законодательства. Всего за 2008 г. было возбуждено 6 540 дел, из них 2 978 - в отношении органов власти. Сумма подлежащих уплате штрафов в сфере деятельности службы за 2008 г. составила около 13 млрд рублей. Среди основных задач, стоящих перед ФАС в 2009 г., Игорь Артемьев выделил реализацию законодательных инициатив Правительства РФ в сфере защиты конкуренции и реформирование законодательства о естественных монополиях.