От рассвета до …отката
Интервью руководителя Управления Курбана Кубасаева.
Ежегодно на госзакупках Россия теряет более триллиона рублей
В настоящее время в Дагестане чиновники получают приличную зарплату по сравнению с работниками производственной сферы. Тем не менее рабочий день некоторых «слуг народа» чаще всего начинается не мыслями об эффективной работе, а с желания отхватить часть бюджетного пирога.
Президент России Дмитрий Медведев 30 ноября обратился с Посланием к Федеральному Собранию России. Одной из главных среди затронутых главой государства экономических тем можно считать порядок организации и выполнения госзакупок. Разумеется, ситуацию, когда «нецелевые расходы, включая и прямое воровство, и откаты» составляют не менее триллиона рублей», нельзя не называть вышедшей «за грань разумного».
«Нюансы 94-ФЗ» О необходимости разработки новой редакции закона «О госзакупках» заявил президент Медведев. Видите ли, обо всех «госзакупках должно быть известно заранее», иначе об откатах в этой системе уже говорят почти половина участников торгов.
Напомним, что в первом полугодии 2010 года антимонопольная служба установила, что из проанализированных по стране 77 тысяч госзаказов, 21% размещен с нарушениями. Это на 5% больше, чем в прошлом году. Видимо, экстраполяция результатов выборочного исследования на пять триллионов рублей совокупного госзаказа позволила главе Контрольного управления президента Константину Чуйченко официально заявить о триллионных откатах в России.
Дело в том, что закон о госзакупках предусматривает прозрачность только размещения заказа, но не позволяет контролировать процесс на стадии планирования и конечной реализации. Выходит, с момента заключения контракта он выпадает из сферы контроля антимонопольных служб.
Также законом не определены хотя бы минимальные требования к поставщикам, в результате чего фирмы-однодневки с уставным капиталом в 10 тысяч рублей «выигрывают» тендер. Это способствует использованию схем уменьшения налого-облагаемой базы и уклонения от налогов. Важно, чтобы заказы получали в первую очередь компании с хорошей налоговой репутацией.
С учетом накопленного опыта нужно ввести порядок предварительной квалификации поставщиков, создания реестра всех субконтрактов на сумму свыше 10 млн рублей и публикации онлайн актов приемки.
Откатный способ производства
Можно смело утверждать, что борьба с коррупцией в стране наталкивается на естественные ограничители — процесс создания распилоткатной экономики завершен. К сожалению, в сложившейся отечественной системе коррупция выступает как основной механизм распределения средств, без которого экономика просто не может работать.
Здесь уместно привести официальные данные размещения государственных заказов. 50% заказов приходится на 600 крупнейших поставщиков. Более 80% госзаказа получают 6000 компаний, а на 80% «мелких» поставщиков приходится только 4% госзаказа. Конечно, в стране, где 42% всех расходов по госзаказам зажато в рамках 1000 крупнейших контрактов, давно пора признать факт замены механизмов цивилизованного рынка рычагами административного управления. А такое состояние, если все называть своими именами, принято называть коррупцией.
Государственные органы должны способствовать обеспечению единства экономического пространства и свободы экономической деятельности своих граждан и организаций. Этого невозможно достичь без защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования рынков, а дискриминационные условия, имеющие место в современном мире, ставят хозяйствующие субъекты в неравное положение.
Видимо, из-за такой обстановки в Дагестане представителям бизнеса приходится или принимать диктуемые чиновничеством «правила игры», или перебиваться на субподрядах, отдавая часть заработанных средств генподрядчику. Молодой бизнесмен Мавлудин Халилов не понаслышке знает отношение к вопросам размещения муниципальных заказов в республике. По словам Халилова, его фирма специализируется на наладке компьютерной техники, проведении информационных сетей и программном обеспечении. Создавая бизнес в этой сфере, он думал, что заказы должны исходить в том числе от большинства муниципалитетов. С дагестанской действительностью молодой представитель бизнеса столкнулся, когда принял участие в первых торгах. Чиновники одного из горных районов прямо заявили ему, что «победителя» торгов заранее уже определили. После нескольких неудачных попыток найти конкурентную справедливость, он остановился на субподрядах — лучше выполнить работу за меньшую сумму, чем бороться против чиновничьей машины. Халилов надежды своего бизнеса связывает с введением в начале следующего года обязательных электронных торгов при размещении муниципальных и республиканских заказов.
Экономика РОЗ
Общепризнанна, выражаясь словами Станислава Белковского, «экономика РОЗ — распил, откат, занос», так как во всех сферах социально-экономической жизнедеятельности россиян функционирует откатная модель экономики. Вроде государство, вмешиваясь в отдельные отрасли экономики или социальную сферу, может искоренить проблемные моменты, а госзаказ размещают для достижения целей госуправления.
Мы за последние два десятилетия являемся свидетелями разработки на всех уровнях власти большого числа хорошо аргументированных программ и концепций. Принятие основополагающих документов в конечном итоге воплощается в виде целевых программ (например, в Дагестане на очередной срок разработали программу развития виноградарства и виноделия), которые интересно рассматривать в виде отдельных статей бюджета. Все бы хорошо, но на практике госзаказ стал для некоторых чиновников инструментом распределения бюджетных трансфертов с дальнейшим выведением их части в «теневой сектор» экономики.
Ответственный за организацию торгов в одном из федеральных учреждений Магомед Алиев (фамилия и имя по известным причинам и желанию респондента изменены) раскрыл несколько «секретов» руководителей учреждений—участников откатной модели экономики. В основном расхищение бюджетных денег осуществляется двумя путями: либо заказчик закладывает завышенную от рыночных реалий цену — как минимум в два раза, либо имеет место сговор между поставщиками при ненасыщенности рынка специфическим товаром или услугами. В некоторых случаях заказ разбивают на небольшие, якобы отдельные подзаказы. Заказ на одноименные товары можно размещать до 100 тыс. рублей по разовому договору или до 500 тыс. рублей — в квартал. Здесь проблем у чиновника в выборе «нужного» исполнителя не возникает.
По словам Алиева, коррупционные схемы размещения госзаказов стали не просто нормой деятельности бюджетных учреждений, но и производственно-финансовой необходимостью. Когда все ветви власти глубоко коррумпированы, ревизора или другого контролера никак невозможно убедить в честном размещении заказа. Единственным и понятным аргументом для большинства проверяющих лиц является, к сожалению, увесистый конверт. Поэтому приходится иногда идти на нарушения или обход законодательства — ведь надо заранее готовиться к встрече с контролерами. Алиев говорит, что достаточно ему посмотреть на конкурсный лот республиканского или муниципального заказа, чтобы увидеть, сколько там «сидит» откатных средств.
Электронный бизнес
За выяснением причин и последствий подобных негативных явлений и поиском путей выхода из сложившейся ситуации «НВ» обратилось к Курбану Кубасаеву, руководителю Управления ФАС России по Дагестану. По его мнению, закон о госзакупках нуждается в доработке с целью исключения нескончаемых попыток нарушения конкурентной политики и коррупционных моментов. Не секрет, что в настоящее время строительные подряды достаются близким к власти лицам, а стоимость работ часто завышена. Специалисты антимонопольной службы проводили мониторинг строительного рынка, а результаты, несмотря на желания некоторых республиканских чиновников, будут обнародованы на федеральном уровне. Такая негативная ситуация с нарушением антимонопольного законодательства бесконечно не может продолжаться.
На стадии формирования республиканского и местных бюджетов не проводится их публичное обсуждение. О том, какие будут планироваться доходы и расходы в будущем финансовом году общественность и заинтересованные лица, в том числе и мы, узнают только в ходе рассмотрения проекта бюджета в парламенте. Отсутствие элементарной прозрачности в вопросах размещения заказов также усложняет ситуацию. Почему сегодня в Дагестане никто не говорит о неравномерном и необоснованном формировании бюджетов муниципальных образований? На республиканском и муниципальном уровнях давно пора определиться с ясными для бизнеса правилами игры.
За девять месяцев 2010 года Управлением ФАС России по Дагестану проведены 74 проверки на предмет законности размещения заказов. Несмотря на дагестанскую специфику, когда даже при нарушении их прав не принято обращаться с жалобами, были рассмотрены 170 обращений. В 54 случаях действия заказчиков оказались необоснованными. За нарушения законодательства в сфере госзакупок наложено административных штрафов на сумму 5570 тыс. рублей. Работа Управления в этом направлении на треть возросла по сравнению с 2009 годом. За весь 2009 год в управление поступило 153 жалобы, из которых 51 жалоба была признана обоснованной, за нарушения законодательства в сфере госзакупок наложено административных штрафов на сумму 3091 тыс. руб.
К сожалению, российские проблемы с размещением госзаказов в Дагестане имеют более уродливую форму. На какие только ухищрения не идут, чтобы размещать заказ среди «своих людей», а госучреждения превращаются в семейные или клановые кооперативы. Кубасаев отмечает, что в районах редко удается получить заказ лицам со стороны. Те жалобы и обращения бизнесменов, которые мы ежедневно рассматриваем, свидетельствуют, что нередки случаи, когда даже формально «посторонние» не допускаются к торгам.
Сегодня большинство руководителей районов, городов и учреждений ведут себя так, будто управляемые ими субъекты являются их собственностью. В 15-й статье 94-го закона имеется норма, обязывающая заказчиков до 20% всех заказов размещать в малом бизнесе. Кто эти требования в Дагестане соблюдает? Оказывается, препятствия возникают из-за действий органов власти, отсутствия прозрачности и конкурентной среды и нежелания аффилированных с властью лиц допускать «посторонних» к выполнению госзаказов.
На наш вопрос относительно возможностей экономии бюджетных ресурсов за счет ценового мониторинга заказов руководитель антимонопольной службы ответил вопросом: для чего тогда нужно министерство экономики? Пусть проводят мониторинг цен. Есть и другие независимые институты, которые позволят определиться со справедливым формированием цен на товары и услуги для госнужд. Пора понять, что без создания условий для конкуренции экономика развиваться не может. Без достижения прозрачности на рынке значительные инвестиции в республику не пойдут. А что происходит у нас? Принимают программы развития конкуренции в республике формально, без обсуждения с бизнес-сообществом, предпринимателями и представителями научной среды. Как можно принимать такие важные программы, не проведя ни одного заседания или совещания?
Видимо, такое отношение к созданию конкурентной среды в Дагестане способствует тому, что по рейтингу Минрегионразвития России в этих вопросах наша республика занимает предпоследнее место.
По словам Кубасаева, с внедрением с 1 января электронных торгов и в республиканских, и в муниципальных заказах исчезнет много негатива. В перспективе заказчик и исполнитель на стадии размещения заказа не будут видеть друг друга. Следовательно, участнику торгов в перспективе не нужно будет идти с поклоном к чиновнику и добиваться заказа противозаконными путями.
Хочется также надеяться, что электронные торги и федеральная контрактная система, инициированная Минэкономразвития, не позволят дагестанским чиновникам ломать голову над «правильным» размещением заказов. От рассвета до заката.