Выступление Руководителя Дагестанского УФАС России Курбана Кубасаева на заседании Совета безопасности Дагестана 31 марта 2006 года.
Современная коррупция очень многолика, она пронизывает все сферы жизнедеятельности государства, является его неотъемлемой и составной частью. Её проявления, отличаются многогранным характером, приобретают различные формы, видоизменяются и совершенствуются, завоевывая новые рубежи в политической, хозяйственной, управленческой и иных видах деятельности. Коррупция распространяется в нашем обществе и вширь, и вглубь. Масштабы ее трудно измерить, еще сложнее оценить размах всех негативных коррупционных последствий, объем экономических потерь и причиненного государству материального ущерба, а также другие крайне отрицательные грани вреда, которые предопределяют изменение общественного сознания.
Сейчас можно констатировать, что система коррумпированности во всех слоях гражданского общества в основном уже выстроена. При этом она имеет свои особенности применительно к высшим эшелонам власти, чиновникам местного уровня, характеризуется специфическими чертами в зависимости от отраслей хозяйства и видов деятельности. Благодаря коррупции расходуются ресурсы будущих поколений, существует теневая и криминальная экономика, процветают преступные рынки, отвоевывая новые рубежи в политической деятельности организованная преступность, распространяются в обществе другие негативные социальные явления.
В последнее время, благодаря размаху коррупции, для многих влиятельных персон , в том числе из органов государственной власти отпала даже необходимость проводить операции по «отмыванию» грязных денег. Они свободно без всякого легального прикрытия участвуют в приобретении собственности, недвижимости, драгоценностей, финансируют выборы и другие социально и политически значимые мероприятия. На грязные деньги с помощью высокопоставленных коррумпированных покровителей можно не только приобрести крупные компании и предприятия, но купить «для своих» должность или место в органах власти, участвовать в принятии нужных управленческих решений, внедриться в общественно-политические и государственные институты, влиять на социально-экономическую жизнь конкретного города, региона и даже страны. Сегодня стало нормой: при скромной зарплате чиновника иметь дорогостоящий джип, коттедж в несколько сотен тысяч долларов, счет за рубежом, учить детей и проводить отпуск только за границей.
В настоящее время существует масса различных видов коррупционных технологий, например, представление эксклюзивных прав для своей группировки (клана) с отвлечением государственных средств; использование подставных лиц, родственников в коммерческих структурах; манипулирование информацией с целью извлечения личной и корпоративной выгоды, лоббирование при принятии нормативных актов в интересах корпоративных групп и т.п. Но самое страшное, что в этот коррупционный процесс втянуты государственные органы власти и правоохранительной системы, которые по своему назначению должны противостоять распространению негативных социальных явлений в обществе. И даже тогда, когда данные факты вскрываются, эта информация нередко становится товаром, за который назначается цена, позволяющая откупиться от уголовной ответственности. «Оборотни» в мундире государственного служащего, судейской мантии или в милицейских погонах очень часто, с помощью рычагов власти вмешиваются в необоснованное перераспределение бюджетных средств, оказывая за вознаграждение свое покровительство чиновникам-казнокрадам и таким образом ведут свой доходный бизнес. Преступить закон, используя рычаги своей власти, стало чуть ли не обыденным делом!
Не так уж редки случаи вхождения бывших криминальных авторитетов или их доверенных лиц в законодательные и исполнительные органы власти. Только теперь полукриминальные и даже криминальные предписания и решения облекаются в легальную (законную) форму, обязательную для исполнения всех законопослушных граждан.
Ситуация во многом усугубляется тем, что подобное вхождение во власть данной категории лиц приводит к тому, что она посредством проведения своеобразной коррупционно-насильственной кадровой, информационной, финансовой политики путем выдачи «законных» лицензий, квот и иных «правовых» документов, встраивает в обычную экономику, полулегальный, включая и криминальный, бизнес. Естественно все подобные разрешительные и контролирующие функции осуществляются не бескорыстно.
К сказанному необходимо добавить, что информационную реабилитацию данной деятельности выполняют послушные и хорошо оплаченные средства массовой информации, разъясняющие «правильность» проводимой местной политики, «вынужденность» применения временных непопулярных мер, но зато блестящую перспективу в отдаленно-неизвестном будущем. Часто желаемое выдается за действительное, заведомо искажаются или извращаются факты, дается дозированная правда, скрывается вся информация, чтобы путем манипуляций сформировать нужное власти общественное мнение.
Все вышеперечисленные негативные явления присутствуют, а может даже и в большей степени, и в нашем дагестанском обществе.
Изменения, произошедшие в системных подходах, а также в принципах формирования экономических отношений и хозяйственных связей в постперестроечный период, привели к формированию системы криминально - кланового капитализма – спрута, очень сильно тормозящего продвижение реформ и развитие общества. Данная модель общественно-политического устройства вырабатывает государственные решения в интересах не общества, а группировок, находящихся у власти либо приближенных к ней. Наиболее отчётливо этот феномен проявился в регионах, подобных нашему, с полиэтническим составом. Я имею в виду наличие большого количества родовых, этнических групп людей, представляющих собой прототип организации, спаянной общими интересами, где принадлежность к группе ставится выше закона или общественных интересов.
Не для кого не секрет, что ещё с советских времён при формировании республиканских органов власти применялся принцип национальных квот. Я конечно понимаю целесообразность применения подобной практики и считаю это оправданным для сохранения межнационального согласия в нашей республике. Однако посмотрите, что делается сейчас - целые отрасли экономики республики отданы на откуп тому или иному этносу, а точнее говоря определённому клану той или иной национальности. Я глубоко убеждён в том, что подобное явление могло произойти только благодаря очень высокому уровню коррумпированности должностных лиц государственных и правоохранительных органов. О каких рыночных отношениях может идти речь, когда почти каждым сегментом рынка, на правах личной собственности владеет одно лицо, а операторами на нём выступают его родственники, односельчане, друзья и близкие. Подумайте, разве они все вместе взятые допустят в эту сферу иную структуру не аффилированную с ними? Разве они позволят пересечь эту границу компании или предпринимателю, предлагающему аналогичную продукцию или услугу, более дешёвую и более высокого качества? Да никогда! Располагая огромными материальными и денежными ресурсами, имея высоких покровителей в республиканских органах власти, а также используя свою маленькую армию, то есть службу безопасности они обезопасили себя и на правовом и бытовом уровнях, исключив тем самым любое вторжение в свою вотчину извне, в том числе коммерческое. Вот вам и классическая монополия!
Хочу напомнить присутствующим, что статья 8 Конституции Российской Федерации устанавливает, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, поддержка конкуренции, а также свобода экономической деятельности. Однако, как видно из того, о чём я сказал выше Конституция являются для этих лиц лишь книгой, которую как я думаю, они никогда не открывают.
Не для кого не секрет, что многие современные депутаты являются одновременно и крупными предпринимателями, которые нередко, умело, используют депутатские мандаты и иные рычаги власти. Для передела собственности, расправы с неугодными им лицами, успешными предпринимателями, конкурентами по бизнесу они просто «заказывают» преступление правоохранительным органам на своих конкурентов. Получив проплаченный заказ, правоохранительные органы возбуждают уголовное дела и даже арестовывают жертву, проводят обыски и иные «предусмотренные законом» действия. Самым ходовым заказным преступлением является обвинение выбранной жертвы в мошенничестве. Схема до банального проста: как только случается лишь небольшое затруднение в исполнении договорных отношений, сразу же инициируется возбуждение уголовного дела, пусть даже вопреки требованиям закона и игнорирования того факта, что данная ситуация подлежит разрешению в арбитражном суде. После бесконечно долгих разбирательств уголовное дело прекращается, но к этому времени, как правило, жертва морально раздавлена, здоровье ее подорвано, отлаженный бизнес нарушен, понесены значительные финансовые потери и непредвиденные расходы на оплату «своим и чужим», помогающим в улаживание сложившейся ситуации. Что касается последующего обращения за наказанием виновных, то большинство потерпевших, отказываются от подобного опрометчивого шага, так как судиться с представителями властных структур в современных реалиях достаточно опасно.
Коррупция в среде чиновников разных мастей предполагает получение в конечном итоге финансовых преференций, и их деятельность направлена в основном на регулирование системы экономических отношений на товарных рынках, а точнее «разруливание» этих отношений в нужном им направлении. Это обстоятельство пагубно влияет на состояние товарных рынков и поэтому непосредственно затрагивает антимонопольную политику.
Решением Совета Безопасности Российской Федерации от 01.10.2005 года антимонопольным органам страны было дано поручение обеспечить контроль соблюдения антимонопольного законодательства органами публичной власти и субъектами естественных монополий в части, касающейся предоставления хозяйствующим субъектам индивидуальных преференций, в том числе при распределении финансовых и материальных ресурсов. Мероприятия проведённые Дагестанским УФАС России в соответствии с данным поручением выявили ряд нарушений антимонопольного характера и содержащих элементы коррупции.
В частности, выявлены факты предоставления чиновниками льгот и преимуществ, а также финансовой помощи из бюджетов разных уровней так называемым «своим» предприятиям. При этом были созданы неравные условия для других субъектов хозяйствования, что отрицательным образом влияют на состояние конкурентной среды, и вынуждает других операторов рынка уйти из данной сферы деятельности, вследствие невозможности коммерческого соперничества с аффилированными структурам. Кроме того, установлено, что некоторыми органами исполнительной власти создаются различного рода ГУПы и МУПы, с участием в уставных капиталах этих организаций, более того они наделяются функциями государственного контроля и надзора.
Считаю необходимым отметить, что проводимая антимонопольной службой работа по исполнению поручения Совета Безопасности РФ была бы более результативной, если бы не одно обстоятельство. При этом я имею ввиду очень низкий уровень информационного взаимодействия с органами исполнительной власти и республиканского и муниципального уровня.
Из года в год уменьшается количество направляемых на согласование с антимонопольным органом проектов нормативных актов.
Тенденция к уменьшению проектов постановлений, распоряжений поступающих от исполнительных и иных органов власти, объясняется нежеланием последних в установленном порядке согласовывать принимаемые решения, особенно тех из них, в которых речь идёт о выделении материальных и денежных средств. В последующем это обстоятельство отражается на качестве принятых документов. Их отдельные положения нередко противоречат действующему Российскому законодательству, в том числе антимонопольному. Органы местного самоуправления вообще не направляют на согласование антимонопольному органу проекты принимаемых нормативных актов.
Известно, что антимонопольный контроль деятельности органов исполнительной власти в значительной степени опирается на информацию, которая в соответствии с Федеральным законом «О конкуренции…» должна предоставляться безоговорочно и в полном объёме. Получить же эту самую информацию совсем не просто, а порой и невозможно. Проблема состоит в том, что отдельные должностные лица вследствие правовой неграмотности, а я думаю скорее всего преднамеренно, не согласуют с антимонопольным органом проекты решений, связанные с выделением денежных и материальных средств хозяйствующим субъектам, хотя такое согласование в соответствии с п. 2 ст. 7 Закона РФ «О конкуренции …» является обязательным. Более того, после вступления их в силу данные документы даже не публикуются в официальных изданиях. В большинстве своём не согласовываются с Управлением и нормативные акты, касающиеся основополагающих отраслей экономики Республики, таких как газовое хозяйство, энергетика и транспорт. При этом следует иметь ввиду, что эти нарушения представляют очень большую опасность, потому, что вмешательство Государственных структур в сферу рыночных отношений – крайне отрицательная практика, ведущая к колоссальному угнетению экономики.
На сегодняшний день у меня нет оснований считать, что органы исполнительной власти республики тесно сотрудничают с Дагестанским УФАС России по вопросам профилактики и выявления нарушений антимонопольного законодательства. Более того, многие должностные лица республиканского уровня сами нарушают законодательство и не только антимонопольное. Если говорить о Правительстве РД, то есть о предыдущих правительствах, то я не помню случая когда руководителя или специалиста антимонопольного Управления приглашали на заседания, где обсуждались вопросы экономического характера, в следствии чего, в ряде случаев принимались решения содержащие нормы противоречащие антимонопольному законодательству. Это обстоятельство, в последствии негативно сказывалось на состоянии товарных рынков и способствовало процветанию коррупции.
Хочу так же высказаться по поводу взаимодействия, а точнее его отсутствия с правоохранительными органами республики, хотя такое взаимодействие предусмотрено совместным Приказом МВД РФ и ФАС России за №878/215 от 30.12.2004г. (совместным приказом МВД РД и Дагестанским УФАС России за № 1009/29 от 17 июня 2005 года).
Я, конечно, понимаю, что в республике сложная криминогенная ситуация, что сотрудники милиции и днём и ночью ловят террористов. Однако не думаю, что этими мероприятиями занимаются структуры МВД РД призванные бороться с экономическими преступлениями. Чтобы не быть голословным скажу, что Дагестанское УФАС России дважды, в конце 2005года, письменно обращалось в МВД РД с предложением о созыве заседания межведомственной рабочей группы для координации действий и оперативному решению текущих вопросов, а также напоминанием о необходимости реализации утверждённого плана совместных мероприятий. Конкретных действий на наши предложения со стороны МВД РД не последовало. В третьем по счёту письме Дагестанское УФАС России констатировало факт срыва Министерством внутренних дел РД намеченных мероприятий и уведомило руководство ФАС России о том, что совместный Приказ о взаимодействии с МВД РД по вине последнего приобрёл характер формального документа. Этот факт, буквально несколько дней назад был доведён Руководителем ФАС России до Министра внутренних дел Российской Федерации.
Подобные совместные Приказы и соглашения нами заключены с целым рядом федеральных и республиканских структур, однако большинство из них также носят формальный характер и это обстоятельство сильно влияет на эффективность работы Управления и оперативность принимаемых решений.
В рамках предоставленных Законом «О конкуренции …» полномочий, Дагестанское УФАС России осуществляет контроль реализации статей Земельного кодекса РФ касающихся процедуры выделения земельных участков.
Как наверняка известно присутствующим, земельный вопрос в нашей республике стоял во все времена очень остро и злободневно. Сегодня внимание к нему приковано ещё и потому, что он является составной частью приоритетного национального проекта «Жильё». Здесь, я имею ввиду выделение земельных участков находящихся в государственной, либо муниципальной собственности под жилищное строительство. Процессы происходящие в этой сфере очень интересуют нашу службу, потому что рынок предоставления земельных участков можно назвать сегодня одним из самых коррумпированных рынков.
Ни для кого не является секретом тот факт, что в Дагестане, особенно на местном уровне должностными лицами принимаются решения о предоставлении земельных участков зачастую без соблюдения необходимых норм и правил. В муниципальных образованиях не разработаны и не утверждены правила землепользования и застройки (зонирования территорий).
С 01 октября 2006 года вступили в действие четкие и ясные требования земельного законодательства, обязывающие должностных лиц проводить аукционы при предоставлении земельных участков в собственность или в аренду под жилищное строительство. В январе – феврале 2006 года Дагестанским УФАС России по поручению Федеральной антимонопольной службы проводился анализ рынка предоставления земельных участков под жилищное строительство. В 52 муниципальных образования Республики Дагестан были направлены запросы. Ответы были получены только из 38 муниципальных образований.
Анализ полученной информации показал, что из 38 муниципальных образований предоставивших запрошенные сведения земельные участки под жилищное строительство выделялись только в 13-ти, а остальные не выделяли их вообще. Аукцион проведён только одной администрацией – Администрацией г.Махачкалы. Отсутствие достаточного объёма информации не позволило произвести действия по выявлению случаев предоставления земельных участков с нарушением норм Земельного кодекса РФ. По имеющимся оперативным данным, предоставленные по нашему запросу сведения в ряде случаев не соответствуют реальному положению дел на местах, вследствие чего Дагестанское УФАС России приняло решение провести более тщательную проверку деятельности районных и городских администраций по вопросам выделения земельных участков под жилищное строительство. Полагаем, что органы Прокуратуры РД окажут нам в этом содействие.
С 20 февраля 2006 года за антимонопольным органом закреплены полномочия по контролю и надзору в сфере государственных и муниципальных закупок, а если говорить точно то «Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд. Эта сфера деятельности на мой взгляд сверх коррумпированная, так как законодательство регулировавшее эту сферу имело массу недостатков предоставлявших не чистым на руку чиновникам рассовывать значительные суммы государственных денег по своим карманам.
Что такое государственный и муниципальный заказ? Это 10% бюджета страны. Один триллион 300 миллиардов рублей. Это огромные деньги и они в нашей стране расходовались почти бесконтрольно. Есть ли возможность поставить под жёсткий контроль эти средства? На мой взгляд есть. И во многом этому будет способствовать вступивший в силу с 1 января 2006 года Закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд». По моему глубокому убеждению, установить контроль и действительно эффективное расходование государственных средств можно только с помощью прозрачных и открытых процедур. К сожалению, действовавший ранее и принятый 1999 году закон о государственном заказе справиться с этой задачей не мог. Этот закон касался только государственных закупок и никак не затрагивал органы местного самоуправления, которые полностью правили бал на своём рынке, самостоятельно использовали любые процедуры, которые считали нужными. Новый же закон не только регулирует размещение госзаказов на всех уровнях власти, но и вводит принципиально новые механизмы распределения государственного и муниципального заказа, направленные в первую очередь на создание открытости, прозрачности и равного доступа всех потенциальных хозяйствующих субъектов – поставщиков к распределению государственных средств, а следовательно ставит мощный заслон коррупции.
Дагестанское УФАС России в рамках своих полномочий (ст.9 Закона «О конкуренции…», решение Протокола Комиссии по вопросам координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в ЮФО от 18.07.2005г. № 6 п.6.8) и раньше осуществляло надзор за соблюдением законодательства по размещению госзаказа. Это было обусловлено наличием фактов приобретения товаров, работ и услуг у субъектов естественных и локальных монополий. Кроме того, в области госзакупок имеет место большое количество картельных сговоров, а также множество фактов предоставления льгот и преференций отдельным хозяйствующим субъектам.
В ходе проведённых мероприятий выявлено, что органы исполнительной власти и органы местного самоуправления во многих случаях производят закупки без проведения конкурсов, мотивируя это тем, что средства поступают на их счета в конце года и вследствие отсутствия достаточных временных рамок они вынуждены производить внеконкурсные закупки, в частности методом запроса котировочных цен. Данный способ не является незаконным и не противоречит конкурсному законодательству, однако для присутствующих поясню - осуществление закупок без проведения конкурсов, способом запроса котировочных цен производится путём запроса информации самими госзаказчиками у ограниченного круга поставщиков товаров, очень часто являющимися (и это не для кого не секрет) афилированными лицами структур осуществляющих закупки. Для устранения подобной практики Дагестанским УФАС России было рекомендовано Министерству экономики РД повысить качество экономического прогноза объемов государственных закупок, жестко увязать с ним бюджетное планирование, а также выйти в Правительство РД с предложениями о необходимости сбалансирования бюджетного финансирования, то есть поэтапного (поквартального) поступление бюджетных средств на счета государственных заказчиков.
К сказанному хочу добавить, что проведённый по итогам прошлого года анализ, указывает на явное доминирование метода закупок, как у единственного источника среди других способов осуществления поставок товаров (работ, услуг) для государственных нужд. В связи с этим необходимо отметить, что данный способ закупок при его чрезмерном использовании, в целом отрицательно влияет на состояние конкурентной среды в данной сфере, так как в большинстве случаев даёт возможность чиновникам, при проведении конкурсов (торгов), используя своё служебное положение, предоставлять льготы и преференции отдельным хозяйствующим субъектам.
Охватив некоторые сферы деятельности возглавляемого мною Управления, хотелось бы высказать свои предложениями направленные на повышение эффективности проводимых нами мероприятий антимонопольного регулирования, что само по себе подразумевает значительное снижение уровня коррупции.
Главный упор, на мой взгляд, следует сделать на качественное изменение взаимодействия между республиканскими властями и Управлением ФАС РФ по РД. Здесь хочу высказать пожелание о включении в Регламент работы Правительства РД статьи (пункта) об обязательном согласовании с территориальным Управлением ФАС России проектов всех актов по вопросам экономики, рыночных отношений, развития конкуренции на товарных рынках и т.д. до их внесения на утверждение. К сведению добавлю, что такая норма предусмотрена Регламентом работы Правительства РФ п. 57.
Следует так же обратить внимание на повышение исполнительской дисциплины при реализации требований действующего законодательства должностными лицами. В этом плане необходимо усилить работу над эффективным кадровым обеспечением органов исполнительной власти (причем как федерального, так регионального и местного уровня). Управление, в своей повседневной деятельности сталкивается с огромным количеством фактов правовой безграмотности. Большинство работников органов государственной власти не знают основополагающих конституционных начал российского государства, норм гражданского законодательства и законодательства о конкуренции.
Уважаемые коллеги.
Заканчивая своё выступление хочу сказать о том, что в последние два десятилетия разрабатывались многочисленные варианты законов о коррупции, предлагались конкретные меры ее предупреждения, борьбы и преодоления, однако действенных решений на государственном уровне так и не принято. Во многом сложившаяся ситуация в нашем обществе объяснима. Чтобы изменить положение дел с коррупцией, необходимо сломать распространенную и достаточно отлаженную систему функционирования бизнеса, структуру отношений с властями различных уровней, выработанные за годы так называемой перестройки «правила игры», по которым деньги оказывались могущественнее законов, уж тем более сильнее норм нравственности и морали.
И последнее, пока власть будет демонстрировать всему обществу свою безграничную вседозволенность, несоблюдения законов, которые она принимает, но многократно и безнаказанно нарушает, кардинально изменить сложившуюся ситуацию вряд ли будет возможно.